广东省廉政风险防控实践研究

发布时间:2012-02-17 | 来源:本站 | 作者:惠州市中级人民法院 | 浏览数:25167 次
广东省监察学会课题组
 
      为落实省监察学会2011年反腐倡廉课题研究的工作部署,深圳、惠州两地纪检监察学会组成联合调研组,围绕“广东省廉政风险防控实践研究”这一课题,先后赴深圳、惠州、佛山、韶关等地开展调研,通过实地走访、座谈交流、查阅资料等方式,形成了本调研报告。
一、广东省推进廉政风险防控实践的做法和特点
近年来,广东省把加强廉政风险防范作为反腐倡廉建设的重要内容,积极探索,先行先试,不断将理论成果运用到实践中,取得了明显成效。从调研情况看,目前,大部分地区已按省纪委要求逐步推开了此项工作,尤其是惠州通过市委发文、典型引路、现场交流、全面铺开,已走在全省前列,实现了“四个转变”:从探索阶段转入全面普及阶段;从查找岗位廉政风险为主体转入以查找事项流程、岗位廉政风险并举;从单一修定制度转入全方位建立健全防控机制制度体系;从专项治理转入综合治理。
(一)以风险排查为基础,明确廉政风险防控目标任务。
将风险排查作为廉政风险防控工作的基础,围绕行政审批权、行政执法权和队伍管理权等权力,以具体岗位为点,以权力运行流程为线,分层次梳理岗位风险,全面分析查找流程各环节存在或潜在的风险,将权力隐性风险“显性化”。一是找风险。以思想道德、制度机制、岗位职责、工作流程、外部环境等方面为重点,对重要岗位、重点领域和关键环节容易出现的风险进行梳理排查,确定风险点。二是分级别。根据不同岗位廉政风险的发生几率和危害程度,评估风险指数,划分并确定风险级别。三是设档案。建立风险岗位和岗位风险档案,制定具体的风险防范措施,用“显性”的风险级别和风险点实现对“隐形”权力的量化管理。如惠州市实行领导干部“五个带头”(即:带头排查、晒权、分配权力、执行制度、督查问题),采取个人自查、科室排查、社会评议、纪检部门审定、组织公示、分类评估划分风险等级、单位党组审定“六步法”,深挖细查廉政风险点;梅州市梅江区采取先定岗后查点,先定等级后备案的方式查找廉政风险点,切实将腐败易发、高发的岗位盯紧、看严。
(二)以流程再造为抓手,构建廉政风险防控权力配置机制。
围绕加强对权力的监督制约、规范权力运行,以工作流程再造为抓手,按照岗位为最基本业务单位,以部门作为责任主体,对行政管理的事权进行科学划分,理顺部门职能,划清职责边界。通过优化和改革,对行政审批、行政执法、队伍管理等各项工作何时激活、何人落实、落实的过程、工作记录的保存进行明确规定,将工作方法、步骤以及标准汇编成工作指导文件和业务流程,优化权力配置,规范权力的运行,有效防止了权力滥用的风险。如惠州市财政局对所有工作岗位、财政业务、行政管理权力进行权力梳理、监督定位,明确权力形式依据、关键部位和薄弱环节,规范办事流程,完善监督制约机制;深圳市福田区把廉政风险“查、防、控”程序细化分解为查找、报告、审核、落实、评价及反馈等六个步骤,形成“始于岗位责任人,流经部门分管领导、部门‘一把手’和区防控办,止于岗位责任人”的闭环流程,提升防控合力和质量。
(三)以制度建设为突破,完善廉政风险防控机制体系。
着眼于廉政风险“防”与“控”的紧密结合,各地各单位综合运用党风廉政建设的制度和方法,对排查出来的廉政风险,明确防控责任,采取针对性措施,并以制度的形式予以规范和实现长效管理。同时,结合实际建立健全风险预警、纠错整改、内外监督、考核评价和责任追究机制,形成了一整套行之有效的廉政风险防控制度体系。如深圳市为防止领导干部违反规定插手市场交易活动谋利,建立完善了网上政府采购和土地资源市场化配置等规定,并加强对制度廉洁性评估和执行力的监督检查;惠州市仲恺高新区环保分局实行决策权、执行权、监督权“三权分离”,对环境项目实行审批与验收分离,对环境违法处理实行立案调查与处罚相分离,对排污费征收实行审核与征收相分离,使权力相互制衡。
(四)以现代科技为手段,创新廉政风险防控方式方法。
综合运用网络、电子等科技手段规范权力运行,完善管理流程。2006年5月,广东省开启行政审批电子监察系统建设,目前该系统已连接省政府48个职能部门,以及全省21个地级以上市、121个县(市、区)和肇庆、湛江、东莞、云浮等市的469个乡镇、5000多个村,并积极拓展电子监察领域,已由单一系统拓展为涵盖18个子系统的电子纪检监察综合平台,较好地实现廉政风险防范管理信息化、监督过程立体化、监督方式透明化、监督主体多元化。如深圳市积极探索信息技术在建设工程招投标领域中的应用,从闭路监控系统、背靠背答辩系统等起步,建立了包括工程交易管理、评标专家管理与自动抽取、招标工程网上报建等功能的交易信息系统;惠州市通过“阳光用药”电子监察、运用GPS实时监控公车私用、创新五级网络实时监管农村财务等举措,推动廉政风险监控工作创新、创优。
(五)以惩处问责为保障,推进廉政风险防控落实到位。
在加强风险防控,着力源头治腐的同时,广东省始终保持惩处的高压态势,强化查办案件治本功能,增强风险防控的操作性。对严重违纪违法廉政风险演变者进行严肃查处,深入剖析案件中暴露的问题,帮助发案单位建章立制,堵塞漏洞,利用典型案件开展警示教育,总结教训,引以为戒,进一步增强案件查办的综合效应。如佛山市在查处南海“806”信贷诈骗案、阳光公司骗取新城办拆迁补偿款案等典型案件中,深入剖析总结原因教训,认真落实整改措施,认真开展警示教育,达到以惩促防综合效应;韶关市浈江区实行《提醒谈话通知书》、《违纪苗头警示书》等“五书”下发的办法,对存在一般问题的党员干部进行有效提醒预警,及时化解腐败风险。据《广东廉政风险预警防控研究报告》,十五大以来,我省立案5万多件,其中包括陈绍基、王华元、许宗衡等全国有影响的大案要案,有力震慑了潜在违法犯罪行为。
二、    广东省廉政风险防控实践存在的不足之处
广东省在深入推进廉政风险防控实践过程中虽然做了大量的工作,并积累了丰富的经验,取得了显著成效,但仍然存在一些不足之处,主要表现在:
(一)思想认识不够到位。少数地区和部门领导对开展廉政风险机制建设重要性认识不足,或存在思想顾虑,抓工作流于形式、积极性不高。主要表现为三怕:怕损害个人利益,不愿“晒”权力;怕担责任,工作简单化,重点不突出;怕得罪人,权力配置不科学、不合理,裁判员、运动员混为一体。
(二)风险教育不够扎实。在教育的方法上缺乏针对性,不能根据不同群体的岗位特征和心理特征,进行有计划、有组织的岗位廉政风险教育,致使党员干部对潜在的风险认识不清,风险防控意识不强;在教育的形式上不够生动灵活,不善于挖掘广东廉政历史文化资源,丰富各种教育载体,创新寓教于乐的形式;在营造全社会的廉政氛围上,普遍存在重视发挥报纸、广播、电视等传统媒体的作用,而缺乏对网络、微博、移动媒体等新兴媒体作用的挖掘,重视对现职人员的专门教育而缺乏对社会普及教育。
(三)防控措施不够得力。如一些地方和部门在制权防范措施上,没有将决策与执行、审核与批复、调配与使用等各项工作权力进行有效分离,对权力运行不能形成有效的监督;在风险防控的手段上,虽然采取了电子监察、网络预警、加强党务政务公开引入群众监督等动态监控方式,但综合运用和拓展领域方面仍需进一步加强和延伸;在权力事项梳理上,没有针对工作职能,实行流程再造,致使权力运行随意性大、不够规范;在防控对象上偏重于内部防控,而外部防控措施相对缺乏,力度不大。
(四)制度机制不够完善。目前,一些地区和部门仍没有结合廉政风险防控对原有的反腐倡廉制度进行修订完善,或针对查找出的风险点制订相应的制度措施,如建立信用体系建设、领导干部信息资料公示、党务政务公开、“三公”经费消费公示等基础性制度仍有待建立完善;一些地区和部门虽然查找出廉政风险,并制定了相应的防控措施,但廉政风险定期分析、信息收集、监督检查、教育提醒、责任追究等配套机制仍不够健全或相关工作不够落实,廉政风险防控机制建设系统性、长效性和可持续性不强。
 三、进一步推进广东省廉政风险防控工作的建议
全面深入推进廉政风险防控工作,必须融入和落实科学发展、先行先试、制度防腐、综合治理预防为主、自我革命主动接受监督等理念,将分析查找、应对防范、监督控制、预警处置等环节统筹推进,形成持续性、系统性风险管理过程。
(一)加大清权、分权、控权力度,积极构建权力风险防范管理新机制。
权力具有寻租的天然属性。只有加强清权、分权、控权,才能有效防控权力滥用。一要积极清权。遵循“小政府大社会”现代管理理念,在全省范围开展一次清权确权工作,合理划分权力行使的边界,该交由市场管理的还权市场,该交由社会管理的还权社会,进一步精简行政审批。在此基础上,科学编制每一个公共管理岗位职位说明书,明确管理职责和权限。二要合理分权。在保证整体权力框架基本稳定的基础上,在部门与部门之间按照决策、执行、监督合理分权,使这“三权”由不同部门相对独立行使,形成相互协调和制约的权力运行机制;在领导班子成员之间合理分权,推行末位发言制、票决制、分工负责等制度;在单位业务部门之间合理分权,将资金与账目、审核与批复、调配与使用、调查与处理等各项权力分由不同部门行使。同时,量化自由裁量空间,分级分档对行政自由裁量权进行科学量化,规范行使程序,防止借行政裁量权寻租。三要切实控权。推广深圳、惠州等地加强对党政正职和“裸官”监督的经验,“一把手”不直接分管人事、财务、工程招投标、物质采购等高风险事务。落实“四重一大”集体决策制度,实行重要决策票决制,决策讨论主要领导末位表态制,对班子成员的表决意见,如实记录并上报纪检监察机关备案。
(二)加强廉政教育的针对性实效性,牢固树立干部队伍的风险防控意识。
教育是夯实思想道德防线、增强自律意识的关键举措。一要选准教育的切入点。突出抓好对领导干部特别是“一把手”的教育,要推广我省“五长”廉政教育经验至所有党政“一把手”,由各地纪检监察机关主办、党政主要领导辅导。二要突出教育的针对性。针对不同岗位、不同层次的党员干部,实行分岗分层教育。如对党政主要领导开展“廉洁从政、执政为民”主题教育,对重点岗位人员开展“明确岗位职责、依法行使职权”主题教育,对农村党员干部开展“心系群众、廉政为民”主题教育,对组织和参与重大工程项目建设的人员开展“做勤廉干部、建廉洁工程”教育,等等。三要增强教育的实效性。继续推进我省“纪律教育学习月”活动,坚持为党员干部所需要、所欢迎、所支持的原则,寓反腐倡廉教育于帮助解决问题之中,根据社会发展特点,更加注重形式多样、喜闻乐见,结合实际,触碰心灵。要善于挖掘广东廉政的历史文化资源,打造广东特色的具有全国影响的廉政文化品牌。纪检监察机关要加强与教育机关的互动,主动为廉政教育开设讲座、提供素材和案例、邀请参观、开展廉政文化活动等。
(三)突出制度建设廉洁性审查,健全廉政风险防控制度保障体系。
制度建设在廉政风险防控工作中处于重要地位,廉政风险的查找、预警及处置等都要通过制度来实现和促进。要着力加强廉政风险防控制度建设,当前,特别要加强政府、企业、社会信用制度和干部财产申报制度建设,完善干部信息公示制度,使各项制度形成完整的体系。要建立重大项目廉政风险评估、重大政策论证机制,围绕是否滋生腐败、是否与特定关系人有利益冲突、是否造成经济损失、是否影响社会稳定,对制度的廉洁性进行全面分析审查,并制定相应的约束办法,防止制度漏洞和变相执行。首先要突出制度建设层面的廉洁性审查。建立纪检监察机关与人大、政府法制部门联合审查机制,凡人大、政府及其部门拟出台的重要法规、规章和规范性文件事先都征询纪检监察机关反腐倡廉方面的意见。着重加强对拟出台的土地管理、建设工程、产权交易、政府采购、政府投资、财政资金管理、行政审批、行政重大决策等方面的法规规章和规范性文件的审查,严把廉政关。要根据形势和任务的变化,与时俱进,及时修正、补充和完善现有制度,确保廉政风险防控制度的科学性。其次要强化制度执行层面的廉洁性审查。要建立制度执行廉洁性评估机制,将廉政风险内容纳入年度党风廉政建设报告,加强对重要岗位、环节、程序的监督,特别是涉及行政审批、行政处罚、规费减免、工程招投标等工作制度的执行情况,定期考核分析,防止程序“跳过”或钻制度空子。
(四)建设科技反腐网络,提高我省廉政风险监控预警能力。
充分运用现代科技手段和信息技术,加强对党员干部履职行为的过程监督,是降低廉政风险的有效举措。科技反腐重点包括三方面的内容:一是管理信息化。建立一支腐败迹象信息员队伍,形成横向到边、纵向到底的信息收集网络,及时收集履职行为、行政管理、思想生活作风方面的腐败迹象,进行汇总整理。并运用现代信息技术,规范工作流程,实现流程再造,优化资源配置,加强内部制衡,提高管理效率。二是预警科技化。要根据新修订《行政监察法》,就新增加的监察对象进一步扩大电子监察范围,构建更加全面的电子监察系统,对预警信息实行分级处置制度,综合运用谈心疏导、批评教育、信访告诫、限期整改、组织处理等方式进行预警处置。三是监督网络化。要进一步推行广东地税省、市、县(区)三级联网综合系统建设经验,将干部的质效考核、动态监控和方便群众办事、监督办事四项职能融于一体,所有事务都要在系统中办理,除了极个别要保密的事项外,所有办理过程对办事(涉事)群众公开、置于办事(涉事)群众监督之下,同时,一有异常情况廉政子系统即自动向纪检监察部门报警,融动态廉政监控机制于各部门的日常工作中。
(五)保障群众监督,着力开展外部参与廉政风险防控。
要着力开展外部廉政风险防控,通过民意导向,促进外部参与廉政风险防控常态化。一是建立廉政风险的发现机制。群众对廉政风险的查找要有话语权,可以通过信访、举报、网评、跟帖、博客、微博等方式向有关部门提出,也可向媒体披露。要完善群众监督保护办法,进一步完善群众监督奖励制度,严厉打击报复群众信访举办案件。二是建立廉政风险的控制机制。对群众提出廉政风险的移送、查处、回复等程序及其时限作出规定。要加强对网上舆情的跟踪监控,构建网上举报和电子监察平台,完善调查机制。开发网络廉政风险防控舆情监控系统,自动实现与主流网站搜索系统的对接,加强对网评、跟帖、博客和微博的跟踪监控。建立群众监督信息处理系统,实现网络、电话、信函各种渠道流入的监督信息的集中处理,通过联网软件将群众监督信息在全省范围内自动地分发、流转、归档。三是建立廉政风险的考评机制。把群众诉求问题的解决效果进行量化,如反馈率、及时率、满意率,将量化指标在网络公开排名,并将其作为领导干部考核的依据。组织群众对廉政风险防控工作成效进行评议,以群众评议结果作为此项工作开展效果的重要依据。
(六)按照“点线面”立体防控的途径,整体推进廉政风险防控工作。
一是从“点”上突破,建立重点环节、重点岗位的廉政风险防控机制。把拥有行政许可、行政审批、行政处罚及人财物管理权的重点部位,招商引资、招标投标、资金监管、工程建设等腐败现象易发多发的重点环节,以及县委书记、乡(镇)党委书记、村党支部书记等权力集中的重点岗位,作为廉政风险防控的重点,力争在重点环节、重点岗位的廉政风险防控上取得突破,以点带面,整体推进。同时,要着力选好、用好、管好重点岗位人员特别是相关领导干部,根据重点岗位不同要求,制定出选人用人标准,并对重点人员实行重点管理,纪检、组织等部门时刻要密切关注这类人员,建立健全专门的监督制约机制。二是从“线”上突破,建立重点领域、重点行业的廉政风险防控机制。要以工程建设、医疗卫生、土地出让、政府采购等领域和行业为重点,把廉政风险防控的要求渗透到业务工作的各个环节,分级开展防控。在此基础上,根据廉政风险发生的特点和规律,逐步扩大工作领域和覆盖面,形成纵横相连、相互促进的廉政风险防控网络。三是从“面”上拓展,建立区域廉政风险防控机制。根据我省资源分布、产业模式、发展定位的不同特点,构建风格各异、特色鲜明的区域防控机制。如针对我省珠江区域城市圈建设的要求,围绕重大项目、征地拆迁、招标采购、质量监督、资金运行等方面容易出现的腐败风险来进行防控,有针对性地研究、防范风险。
 
广东省监察学会课题组:
组长:
邱 勇   广东省纪委政研室正处级纪检监察员
副组长:
杨伟斌   惠州市监察局副局长
刘敏华   深圳市监察局宣教和研究室副主任
成员:
王 霖   深圳市监察局宣教和研究室正处级监察员
唐正胜   市纪委派驻法院纪检组组长
唐爱军   惠州市纪委调研法规室主任
谢春龙   深圳市监察局宣教和研究室主任科员
钟震强   惠州市中级法院监察室主任
梁伟涛   惠州市纪委调研法规室副主任科员
邓苏林   惠州市惠东县纪委监察综合室主任
 
 
 
                                                       2011年9月6日
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